Ha concluido la Consulta Indígena sobre la creación de un nuevo ministerio indígena y la creación del Consejo de los Pueblos Indígenas. El Derecho a Consulta Previa a los Pueblos Indígenas, o Consulta Indígena, ha generado diversas reacciones, críticas y tomas de posición de los actores de estos procesos.
Para el Estado la Consulta Indígena pareciera haberse convertido en “una piedra en el calzado”; para los titulares de proyectos de inversión privados la consulta es un “palo en la rueda” del desarrollo y, por último, para los propios pueblos indígenas la consulta indígena es vista como un “dique de contención” de proyectos que rechazan en sus territorios.
Sin dudas la implementación del Convenio 169 de la OIT y la consulta indígena es nueva para todos y, al mismo tiempo, se convierte en un desafío para los involucrados. Su desarrollo reciente lleva a que existan críticas y desazón en casi todos los participantes, salvo en los organizadores. Cada quien tiene sus aspiraciones y perspectivas, cada su cual sus desesperanzas y detracciones.
Existe un amplio consenso entre los mismos actores, eso sí, en la validez de los fundamentos filosófico-jurídicos que sustentan este derecho a consulta previa a los pueblos indígenas. Existe un bien armado estándar axiológico de la Consulta Indígena, sin embargo, no existe en paralelo a estos principios, un estándar metodológico consolidado de implementación de ese derecho que se encuentre más o menos consensuado. Ni siquiera entre los organismos internacionales actantes en el sistema internacional de los derechos de los pueblos indígenas existe consenso de un marco metodológico.
El Estado de Chile ha implementado diversas formulaciones en la búsqueda de un consenso sobre este “estándar metodológico”. En el Ejecutivo existen tres o cuatro formas distintas de realización de estos procesos. Existen modos de aplicación de la consulta indígena diferentes tanto en el Ministerio de Desarrollo Social (MINDES), en el Ministerio de Medio Ambiente, en el Consejo de la Cultura y las Artes (CNCA), entre otros.
Según la Memoria del Gobierno de Chile a la OIT por el periodo 2008-2013 acerca de las medidas adoptadas para dar efectividad a las disposiciones del CONVENIO 169, se establece que se realizaron en Chile un total de 39 Procesos de Consulta Indígena, según el siguiente recuadro:
Si a estas consultas declaradas sumamos las 16 realizadas en el Sistema de Evaluación de Impacto Ambiental durante el 2014 y las tres desarrolladas por el MINDES y el CNCA, el número total de Consultas Indígenas desarrolladas por el Estado en Chile bordean las 60. Un número bajo si se considera la experiencia de Colombia que suma más de tres mil procesos de consulta previa, de diversa envergadura.
La experiencia de los pueblos indígenas y sus líderes en estos procesos de relacionamiento con el Estado en Chile es mucho menor, y quizás sea una razón más para que se tensione la realización de cada uno de estos procesos. A juicio rápido, este cuestionamiento está radicado más en el ámbito de los métodos y técnicas que en sus fundamentos y principios.
Se cuestiona, por ejemplo, que se realice un encuentro nacional final de la consulta sobre el Nuevo Ministerio Indígena en un lugar demasiado aislado, sin difusión y sin prensa, casi en la clandestinidad. Decisión que, por cierto, no correspondió a los líderes indígenas asistentes sino a los convocantes. La selección inducida de participantes por las autoridades y la poca posibilidad de aportar con contrapropuestas de parte de los dirigentes indígenas forman parte de un sinnúmero de debilidades metodológicas.
Una consulta indígena debe gozar deconsistencia, en su estructura metodológica interna que tiene que ver con el cumplimiento de un conjunto de procesos y etapas establecidas; públicas y acordadas entre los pueblos interesados y los agentes del Estado, para alcanzar un objetivo, que en el caso de toda Consulta Indígena tiene por finalidad “llegar a un acuerdo o lograr el consentimiento acerca de la medida propuesta” (Convenio 169, Art.6 N°2).
Por un lado, tenemos un estándar axiológico o de principios más o menos aceptados por todos, y por otro, un marco metodológico que estaría pre-acordado por los participantes pero que no se cumple integro. Existe un conjunto de actores que se encuentran fuera de estos proceso, bien por que decidieron marginarse por cuenta propia o porque no fueron considerados.
Al conjunto externo, o contextual, de condiciones de validez de un proceso de consulta indígena podríamos llamarlo legitimidad. Una consulta indígena debe cumplir con una consistencia interna y con una legitimidad externa. Las debilidades observadas en los actuales procesos deben ser consideradas por los actores como aprendizajes, pero sobre todo por los agentes de Gobierno y del Estado como lecciones aprendidas, que iluminen los desenrrollos futuros.
Los errores deben ser corregidos, las metodologías mejoradas y la legitimidad buscada sin descanso, de lo contrario un derecho tan valioso como el Derecho a Consulta Previa a los Pueblos Indígenas corre el riesgo de empantanarse en procesos cuestionados y viciados, en una declinación irreversible, que termine por sucumbir en la desmotivación a participar en ellas.
La validez de estos procesos no se juega en sus fundamentos filosóficos o jurídicos, sino en la mala ejecución de su metodología y en su deteriorada y despreocupada legitimidad. Parafraseando a Hegel, la historia de los derechos indígenas en Chile sigue avanzando por el lado equivocado.
Fernando Quilaleo A.
Periodista
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